陈钰什
上海交通大学安泰经管学院
清华苏州环境创新研究院天工智库中心
【导读】据《金融时报》近日消息，本月，中方突然取消了与欧盟的两项重要会议。据知情人士透露，其中一场是关于数字问题的部长级讨论，另一场原定由欧盟对外行动署分管政治事务的副秘书长奥洛夫·斯科格出席。近期，欧盟对华贸易政策趋于强硬。知情人士称，中方没有给出理由，但预计是想要表达对欧盟的不满。
在此背景下，了解欧盟长期引以为傲的“布鲁塞尔效应”为何逐渐成为负担，对于把握全球监管治理的新格局至关重要。继《数字市场法案》（DMA）、欧盟碳边境调节机制（CBAM）之后，今年3月初欧盟又发布《工业加速器法案》（IAA）立法提案，达成海关改革方案临时协议等，欧盟的规则之网正越织越细，但这一张愈发繁冗复杂的“监管矩阵”，正成为悬在企业头顶的达摩克利斯之剑，引发了商界对欧洲制度摩擦扼杀商业创新与投资活力的广泛担忧，在当下地缘政治重塑与经济增长疲软的双重挤压下，这再次敲响了关于“规则反噬”的警钟。
本文首先剖析了“布鲁塞尔效应”底层的政治经济逻辑，指出欧盟过去依靠统一市场的不可替代性与高强制标准等，在缺乏传统硬实力的情况下成功实现了规则的全球外溢与权力的扩张。然而，自2024年起这一制度优势正经历清晰的反噬与转向：在“监管国家”结构与欧盟层面财政权力受限的双重制约下，欧盟习惯用立法代替支出、以程序替代投资，致使高昂的治理成本被压回内部市场，不仅引发了经济层面的“规制挤出”，也催生了权责不对称下的政治回潮。在此框架下，文章细致展现了微观上不断叠加的合规义务如何将企业推向“监管疲劳”并持续挤压创新投入，以及宏观上如何削弱了绿色转型与供应链规则外溢的社会及外部基础。面对内外承压，欧盟试图通过发布《竞争力罗盘》与大量动用综合修订法案来推进简化议程以自我纠偏。但文章犀利地指出，这种简化受制于多层博弈的制度结构，极易演化为借减负之名重新配置监管权的新型权力运作，使未来的“布鲁塞尔效应”从全面外溢转向针对少数战略环节的“精准外溢”。
本文认为，欧盟规则外溢能力的收缩，标志着全球监管博弈正从单向扩散全面步入多中心并存的碎片化时代。当单纯制造规则被当作替代实质性产业政策的核心工具，其派生的反噬压力终将拷问欧盟内部的合法性与分配机制。对于中国及广大发展中国家而言，在这一新变局下的制胜关键，已不再是被动追随或适应某一套“全球通用”的通行准则，而是必须将规则治理重新深度嵌入自身的产业能力与技术路线之中。唯有在关键领域形成可执行、可推广、可谈判的制度方案，才能在应对欧美未来可能的“选择性强管”时确立长期的战略主动。
本文原载于《文化纵横》2026年第2期，仅代表作者观点，供读者参考。
“布鲁塞尔效应”的反噬：
规则优势为什么成了欧盟的负担
▍规制外溢的高光时刻与竞争力焦虑
过去二十年，欧盟最稳定的权力来源不是军力，而是规则。欧盟依托统一市场的规模优势，把环境、数据、竞争与劳工等议题写进高密度立法，并通过准入条件、供应链要求与执法协作将自身确立的标准向外推广。跨国公司为了进入欧洲市场，往往会把欧盟的合规体系当作企业内控的底线，再把同一套制度扩展到全球业务。这样一来，欧盟在缺乏传统硬实力的情况下，仍能通过规则塑造他者行为，这就是学界所称的“布鲁塞尔效应”。[1]
欧盟的规则外溢并不是偶然的道德胜利，而是一种政治经济结构。其核心在于三点：第一，欧盟市场对跨国公司具有不可替代性，企业难以选择退出。第二，欧盟监管标准多采取高门槛与强制披露路径，合规成本更适合通过全球统一来摊薄。第三，在数字、气候与供应链治理等新议题上，全球层面的统一规则难以及时形成，欧盟便以区域法填补空白并占据先手。所谓“规范性力量”，更多是制度能力与市场地位的综合产物，而非价值自证。
然而，自2024年以来，欧盟的政策叙事出现清晰转向。新一届欧盟委员会把“竞争力”置于优先位置，强调简化规则、降低负担、补齐投资与创新短板。转向的关键不在口号，而在欧盟自身的制度处境：增长乏力与技术扩散缓慢并存，能源价格上升和供应链重组挤压工业利润，地缘政治竞争又把安全与产业议题推到前台。欧盟过去依靠高标准形成的制度优势，开始在本土经济与社会层面显出反作用。规则仍然存在，但边际收益在下降，边际成本在上升。
这种反噬首先表现为经济层面的规制挤出。规则密度上升，企业把资源从研发、扩产与市场开拓转向法务、审计、合规与数据治理，创新就会被动变慢。更重要的是，欧盟在财政权力上长期受限。欧盟预算规模大体只相当于成员国国民总收入的一小部分，欧盟层面缺乏与其政策雄心相匹配的税收与举债能力。财政工具不足，规制工具就更容易被过度使用，最终把治理成本压回内部市场，并在社会分配层面引发新的冲突。
▍反噬机制：财政约束、合规负担与政治回潮
欧盟过度立法并非单纯的官僚冲动，而是“监管国家”结构的结果。[2]欧盟一方面要回应公众对安全、环保与公平的诉求；另一方面又难以承受增税与财政扩张的政治代价，于是更常用立法代替支出，用程序代替投资，用惩罚性条款代替产业扶持。这样做短期内能够展示治理动作，长期却容易形成规则累积与责任转移：风险被写进条文，成本被摊到企业与社会，政治机构则把“做了什么”转化为合法性叙事。
欧盟在法律形式上强调统一，在政治意义上却存在典型的权责不对称。欧盟层面可以制定规则，却不用像成员国那样承担由规则引发的分配后果。规则导致的成本上升、产业退出与就业压力，最后往往回落到成员国政府和社会身上。正因如此，欧盟在国内政治中常常被塑造成“看不见的决定者”，成员国政府则成为“看得见的埋单者”。这种结构性错位，使得监管扩张更容易触发合法性危机，也解释了为何欧盟常以“更多规则”回应“更多不满”。
从数量与密度看，欧盟立法在上一轮周期明显扩张。2019年至2024年间，欧盟层面通过的法规、指令与授权法案数量激增，规则从原则性框架延伸到操作细节，甚至进入技术流程与文书格式。欧盟治理因此更强调可诉性、可核查与可追责，却也把企业经营推向持续的合规工程。规则叠加会带来次生治理需求：更多解释文件、更多执法协同、更多审查程序；规则越多，协调越难，又催生更多补丁式立法。欧盟在危机治理中长期依赖“向前推进”的折中方案，制度惯性因而累积，直到社会与产业的承受能力接近边界。
欧盟在政治层面还存在一种常被忽视的悖论：规则越复杂，民主参与越困难。条文越细，公众越难理解政策选择，利益集团越容易通过技术性条款嵌入自身偏好。结果，欧盟名义上以程序强化合法性，实际上却可能加深“民主赤字”的感受。社会对监管的反弹，往往不是反对目标本身，而是反对决策过程缺乏可解释性与可追责性。
在微观层面，累积的合规成本已经成为欧洲企业竞争力的重要变量。以数据保护为例，《通用数据保护条例》（GDPR）提高了个人权利的保障强度，同时抬高了企业在数据梳理、留痕、授权与审计上的持续支出。成本压力对大型平台企业更容易被内部化为进入壁垒，对中小企业却可能演化为生存风险。更具结构性的风险在于合规不确定性。企业往往需要同时面对欧盟层面的规则文本、成员国的转化法规、监管机构的解释指引，以及不断更新的处罚案例。合规工作从一次性成本变成长期性固定成本，创新投入因此被持续挤压。
以数字治理为例，数字治理的难题并不止于数据保护。近年来，平台责任、数字市场规则、人工智能治理与网络安全义务相继成法。不同法规在概念边界、适用对象与执法机制上并非完全兼容，企业面对的不再是单一合规任务，而是一套持续更新的监管矩阵。对欧盟而言，这套矩阵被视为“塑造未来数字秩序”的关键手段。对企业而言，这套矩阵更像是持续上升的制度摩擦。制度摩擦越高，欧洲创新生态越容易流向风险更可控、融资更充足、监管更稳定的地区。
不少欧洲企业把这种状态称为“监管疲劳”。疲劳的根源不是企业反对规则，而是企业看不到规则与增长之间的正向回报。合规支出可以被计入成本，却难以被计入未来收益。资本市场对不确定性的惩罚更直接。大量初创企业在融资阶段就被迫优先解释合规方案，而不是解释技术路径与商业模式。对外资而言，欧洲市场的制度复杂性也降低了投资意愿。结果，监管这种本应服务于创新的“风险约束机制”，在实践中反而成为抑制创新扩散的因素。
如果说数据规则主要影响数字企业，可持续发展与供应链尽职调查则直接触及制造业与贸易。企业可持续发展报告与尽职调查的扩张，把披露义务延伸到更长的供应链条，把责任从直接违法扩展到风险预防与过程管理。对跨国公司而言，这相当于将合规体系向供应商层层传导。对欧盟之外的生产国企业而言，这也更容易被理解为以价值为名的非关税壁垒。欧盟希望以此重塑全球供应链治理，但当规则与成本高度不对称时，外部抵触就会加剧，规则外溢的社会基础也会被削弱。
在宏观层面，绿色转型的政治基础正在被重新评估。欧盟的绿色政策原本试图通过更严格的排放与产业改造，推动能源结构升级，并塑造全球标准。问题在于，绿色转型的成本首先在本土显现，而收益往往更分散也更滞后。当能源价格上升、农业与运输成本波动、制造业利润空间被压缩，环保目标与收入预期之间的张力迅速外显。欧洲农业群体的抗议并不是孤立事件，而是社会对规则收益分配不均的集中表达。对普通家庭而言，绿色转型意味着账单上升与不确定性增加。对中小企业而言，绿色转型意味着更复杂的披露、改造与融资门槛。政治回潮由此出现，立法议程随之放缓甚至停滞。
外部环境的变化进一步削弱了欧盟规则外溢的条件。当前，全球南方国家在产业政策与数字治理上更强调发展优先与主权控制，美国在关键技术与安全议题上采取更强的产业动员。全球层面的监管竞争正在由单向扩散转为多中心并存。在互联网治理领域，这体现为国际规则日益分化，不同政治经济集团围绕数据流动、平台责任与网络主权形成不同的制度组合。[3]在这种格局下，欧盟标准更可能退回为区域性规则，而不再自动成为全球通行语言。跨国企业越来越可能采取分区合规，把不同标准锁定在不同市场，以降低总体成本。规则外溢由此从结构性趋势转化为需要争夺的政治结果。
外部抵触并不只来自国家层面，也来自跨国企业的策略调整。过去，跨国企业倾向于用一套内部标准覆盖全球，以降低管理成本。如今，它们更倾向于在不同市场之间切分业务，把数据、本地化存储、算法训练与内容审核分别放在不同司法辖区处理。企业的技术架构一旦分区，“布鲁塞尔效应”赖以成立的“全球统一合规”这一前提条件就会被削弱。对欧盟而言，规则外溢能力的下降，不是简单的影响力下滑，而是全球资本与技术组织方式发生变化后的结构性结果。
▍简化议程：自我纠偏还是新的权力运作
在内外压力叠加之下，如今欧盟把“简化”（simplification）塑造成新的共识。2024年，前欧洲央行行长德拉吉提交了重磅报告《欧洲竞争力的未来》，把“投资缺口”与“制度摩擦”并列为欧洲的核心短板。[4]作为回应，2025年欧盟委员会发布《竞争力罗盘》，提出以量化目标减少企业报告义务，并更明确地提出为中小企业减负。[5]欧盟同时提出更强的产业政策协调设想，希望在成员国之间推动关键领域的共同投资。简化与投资被并置，显示欧盟对过去单靠规制治理路径的自我修正。
为此，欧盟委员会提出“竞争力协调工具”，试图用更强的统筹机制把成员国的产业政策拉到同一条线上。该工具的设想是围绕关键技术、能源转型与供应链安全设定共同目标，通过联合采购、共同项目与监管配套形成规模优势。问题在于，协调机制本身并不创造资金。欧盟如果不能解决投资来源，协调工具就容易沦为新的议程平台。同时，欧盟委员会权力的上升也可能触发成员国对主权被侵蚀的反弹，使“为了竞争力而集中权力”的叙事再次陷入合法性争议。
在立法技术上，欧盟更依赖“综合修订法案”（Omnibus Package）对既有法规进行打包修订。综合修订法案的优势在于速度与规模，可以在同一程序内同时调整多个领域的法律条文，迅速向企业释放减负信号。综合法案的重点大致集中在三类领域：第一，针对企业可持续发展报告与尽职调查，欧盟通过综合修订提高适用门槛并延后部分义务的适用时间，以减轻披露与尽调成本。第二，数字治理方面更强调减少重复合规、简化人工智能技术文档、扩大监管试验空间，并梳理数据规则之间的交叉地带。第三，对于农业与化工等传统行业，主张减少行政检查频次并推迟部分修订，以缓解基层反弹并稳定供应链。欧盟还试图以“第28法律框架”（28th Regime，欧盟目前有27个成员国，“第28法律框架”意指为欧盟企业构建独立于27个成员国法律之外的一套统一法律框架），降低跨境经营的制度摩擦，用更统一的市场规则对冲成员国碎片化带来的成本。
简化议程体现了欧盟的自我纠偏，但其推进空间仍受制于制度结构。其一，欧盟缺乏大规模财政动员能力，若缺乏投资与产业政策配套，简化最终可能只是程序性修补。欧盟可以减少报表，却无法仅靠减少报表形成新的产业优势。其二，欧盟决策过程的多层博弈容易把简化目标再次复杂化。欧盟委员会、欧洲议会与成员国在同一法案上叠加各自诉求，往往导致最终文本比最初提案更长、更细、更难执行。其三，欧盟过去推行“进一出一”（one in, one out）的减负原则，即每引入一项增加负担的新规时必须废除一项同等负担的旧规，但这在实践中常被技术性抵消。新议题不断出现，政治优先级不断抬升，旧规则难以真正退出，简化目标便容易让位于立法冲动。监管审查机制虽然能够提出专业质疑，却难以改变政治推动力。
更须警惕的是，简化并不必然意味着监管权力减弱，而是可能形成新的权力运作方式。所谓新的权力运作，指把政治目标转译为可核查的流程和指标，通过许可、披露、审查与处罚等环节，持续塑造企业的日常决策。欧盟很可能借简化之名重新安排这些环节。一方面，欧盟委员会通过统一口径和集中修订强化自身对规则体系的统筹权，把简化变成重新配置监管权的机会。另一方面，欧盟用选择性减负把合规资源重新引向被认定为战略优先的行业与链条，从而以更可操作的方式推进产业政策。简化也许减少部分企业的文书负担，却可能同步强化关键领域的标准化与审查能力。只要欧盟仍把规制当作主要工具，规制的边际收益就会递减，政治反弹也会周期性回潮。
更值得关注的是，欧盟未必会放弃外部化规则成本的路径。欧盟在简化内部流程的同时，可能把更强的监管力量投向少数战略环节，例如关键数据的跨境流动、关键矿产与设备的供应链溯源、平台垄断与内容治理。换言之，未来的“布鲁塞尔效应”不一定消失，而可能从“全面外溢”转为“精准外溢”，用更少的法规条文换取更强的选择性约束。
对外部世界而言，“布鲁塞尔效应”的收缩不等于规则竞争的结束，而是进入更现实的阶段。未来的全球规则不再由单一中心供给，企业也不会再面对一个可以“一次合规、全球通用”的统一模板。多套标准并存将推高合规成本，也会促使跨国公司在不同制度之间进行策略性选择，甚至形成新的合规套利产业。欧盟在数字与绿色领域的规则外溢仍可能对供应链产生约束，但这种约束更依赖政治谈判、市场力量与产业替代，而不是单纯依赖法律文本的威慑。
对中国以及更广泛的发展中国家而言，关键不是被动适应哪一套标准，而是把规则议题重新嵌入产业能力、技术路线与治理目标，在关键领域形成可执行、可推广、可谈判的制度方案。面对欧盟可能的选择性减负与选择性强管，中国需要区分欧盟的哪些规则属于安全与隐私等公共底线，哪些主要服务于产业与贸易竞争，并据此安排对外谈判、企业合规与产业升级的优先次序。规则不是中性的表达。规则背后是利益分配，也是能力边界，更是政治动员。只有把规则与发展放在同一套政策框架中，才能在新的监管竞争中获得主动。
欧盟“布鲁塞尔效应”的反噬提醒人们：规则可以塑造秩序，也会制造成本。当规则被当作替代财政与产业政策的主要手段，压力最终会回到欧盟内部的分配与合法性问题上。欧盟如果要在多极竞争中维持影响力，需要的不只是减少法律条文数量，而是重建政策工具的平衡，让投资、产业政策与社会协商重新进入治理核心。只有在这一意义上，欧盟才可能在“高标准”与“可增长”之间重新找到可持续的制度位置。
注释
[1] Anu Bradford, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2020.
[2] Giandomenico Majone, Regulating Europe, Routledge, 1996.
[3] Milton L. Mueller, Will the Internet Fragment?: Sovereignty, Globalization and Cyberspace, Polity, 2017.
[4] Mario Draghi, The Future of European Competitiveness: A Competitiveness Strategy for Europe, Report to the European Commission, September 2024.
[5] European Commission, A Competitiveness Compass for the EU, January 29, 2025.